【关键词】工伤认定申请期限 性质 可变期间  

【裁判要点】

《工伤保险条例》规定的工伤认定申请期限类似于时效概念，是可变期间，当有不可抗力或者其他正当事由存在时，1年期间可以适当延长。

【案件索引】

一审：（2013）洛龙行初字第01号行政判决书（2013年3月25日）

二审：（2013）洛行终字第62号行政判决书（2013年7月15日）

【基本案情】

被诉具体行政行为：2012年7月11日，被告人社局作出洛（人社）工伤退字[2012]第2号《工伤认定申请不予受理通知书》，以工伤认定申请超过时效为由不予受理陈良兵的工伤认定申请。

原告诉称：2010年11月24日，原告到中铁十五局集团有限公司沙特阿拉伯教育部学校建设工程工地项目的第六分部从事木工工作，该分部经理郭志发，同时又是洛阳显峰建筑工程有限公司的法定代表人。次年1月20日，原告在工作中右手被电锯锯伤，中铁十五局集团有限公司将原告送往沙特当地医院进行手术治疗。同年2月23日，十五局让原告回国内治疗，结果导致原告右手食截指、皮肤缺损并发骨髓炎，中指神经肌腱粘连严重。2011年6月，原告到被告处咨询工伤认定事宜，被告知材料不全，要求补充材料后再申请认定。当时，原告认为与中铁十五局集团有限公司之间存在劳动关系，但该公司拒绝承认。在此情况下原告难以确认认定工伤的齐全材料，因为根本不知道与谁存在劳动关系。为了明确劳动关系，2011年7月，原告向洛阳市劳动仲裁委员会申请劳动仲裁。2012年4月，洛阳市劳动争议仲裁委员会下达洛劳仲[2011]第130号仲裁裁决书，认定原告和洛阳显峰建筑工程有限公司存在事实劳动关系。原告拿着该裁决书及其他材料向被告申请工伤认定时，被告以原告违反《工伤保险条例》和《河南省工伤保险条例》为由不予受理。原告认为自己在工作时间、工作地点及因工作原因受到伤害，理应认定工伤。原告发生工伤后曾在一年之内咨询过被告，被告以资料不全不予受理，经过漫长的劳动仲裁过程，是原告不能控制和改变的，超过时限的原因在于劳动仲裁周期太长，而不是原告怠于申请。根据《劳动法》、《工伤保险条例》的立法精神，原告的提出劳动仲裁诉讼，也是基于工伤后的责任承担问题，仲裁期间应视为工伤时效的中断。请求法院撤销洛（人社）工伤退字[2012]2号“工伤认定申请不予受理决定书”。

被告洛阳市人力资源和社会保障局辩称：2010年11月，原告陈良兵被洛阳显峰建筑有限公司派往沙特阿拉伯工地工作，2011年1月23日从事工作时被电锯锯伤右手，回国后曾先后在北京积水潭医院、荆门市第一人民医院就诊。原告陈良兵于2012年5月3日提起工伤认定，其申请工伤期限远远超过《工伤保险条例》第十七条规定。原告在其诉状中提出“超过时效的原因在于劳动仲裁周期太长，......原告申请劳动仲裁应导致工伤认定的时效的中断”,原告的该种说法没有法律依据。根据相关法律规定，工伤认定申请时效是不变期间，不适用中断、中止或延长。另洛阳显峰建筑工程有限公司应作为第三人参加诉讼。综上所述，被告依法作出洛（人社）工伤退字[2012]第2号《工伤认定申请不予受理通知书》符合法律规定，程序合法，证据确凿，应予维持。

经过庭审交换证据，双方质证、认证，查明以下案件事实：2010年11月，洛阳显峰建筑有限公司与中铁十五局沙特工程分公司签订《工程合作协议书》，双方在沙特阿拉伯王国教育部200所学校项目上进行合作。协议签订后，洛阳显峰建筑有限公司在设备进驻沙特后，委托河南渝奇建筑劳务有限公司到湖北黄冈招聘员工。原告陈良兵经湖北国际技术合作公司介绍，与河南渝奇公司签订了《劳务派遣和雇佣合同》。后原告被派往沙特阿拉伯，在沙特教育部学校建设工程工地项目的第六分部从事木工工作，该第六分部经理郭志发，同时又是洛阳显峰建筑工程有限公司的法定代表人。2011年1月20日，原告在工作中右手被电锯锯伤，被送往沙特当地医院进行手术治疗。同年2月23日回国继续治疗。期间原告右手食截指、皮肤缺损并发骨髓炎，中指神经肌腱粘连严重。

2011年6月，原告陈良兵到被告人社局咨询工伤认定事宜，被告知材料不全，要求补充材料后再申请认定。因陈良兵并不知道与上述哪个单位存在劳动关系，为明确劳动关系，陈良兵于2011年7月，向洛阳市劳动仲裁委员会提出劳动仲裁申请。经审理，洛阳市劳动争议仲裁委员会认定原告与洛阳显峰建筑工程有限公司存在事实劳动关系，并于2012年4月下发洛劳仲[2011]第130号仲裁裁决书。接到裁决书后，原告拿着相关认定工伤申请所需材料向被告申请工伤认定时，被告以原告违反《工伤保险条例》和《河南省工伤保险条例》为由不予受理。

原告陈良兵认为自己是在工作时间、工作地点、因工作原因受到伤害，理应认定工伤。原告在发生伤害后曾在一年之内咨询过被告，被告知所需资料不全不予受理，转而通过劳动仲裁确定劳动关系。超过法定认定工伤时效一年的规定，原因在于劳动仲裁周期长，而不是原告怠于申请。根据《劳动法》、《工伤保险条例》的立法精神，原告提出劳动仲裁诉讼，也是基于工伤后的责任承担，仲裁期间应视为工伤时效的中断。请求法院撤销洛（人社）工伤退字[2012]2号《工伤认定申请不予受理通知书》。

【裁判结果】

洛阳市洛龙区人民法院于2013年3月25日依法作出（2013）洛龙行初字第01号行政判决：一、撤销洛阳市人力资源和社会保障局作出的洛（人社）工伤退字[2012]第2号《工伤认定申请不予受理通知书》；二、责令被告洛阳市人力资源和社会保障局受理陈良兵工伤认定申请。宣判后，被告洛阳市人力资源和社会保障局向洛阳市中级人民法院提出上诉。洛阳市中级人民法院于2013年7月15日以同样的事实作出（2013）洛行终字第62号民事判决，驳回上诉，维持一审判决。

【裁判理由】

洛龙区人民法院审理认为，《工伤保险条例》第十七条第二款规定的1年申请时限是时效概念，可以适用中止、中断的情形。该条款虽未明确规定申请时效的中止和中断，但2005年2月1日国务院法制办公室在国法秘函[2005]39号《关于对〈工伤保险条例〉第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示的复函》中指出，工伤认定申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间。这说明1年申请时效非不变期间，而是一种可变期间。工伤争议属劳动争议，《劳动争议调解仲裁法》第二十七条规定了仲裁时效及时效中断、中止的情形。从保护工伤职工利益的立法原则和关怀弱势群体的立法精神，结合国务院法制办复函的精神及劳动仲裁调解法的规定，应当认为《工伤保险条例》第十七条第二款规定的1年的申请时效可以适用时效的中止、中断等规定。况且，本案原告陈良兵经湖北国际技术合作公司介绍，和河南渝奇建筑劳务有限公司签订《劳务派遣和雇佣合同》。河南渝奇建筑劳务有限公司是受洛阳显峰建筑有限公司在湖北黄冈招聘员工。洛阳显峰建筑有限公司又是中铁十五局协作单位，原告被派往沙特阿拉伯，在沙特教育部学校建设工程工地项目的第六分部从事木工工作。原告陈良兵经多个部门的层层外包招聘到沙特工作，在此期间受伤，作为基层员工并不清楚自己在给哪个公司工作，也不清楚上述单位之间的关系及如何运营。原告咨询如何申请认定工伤时，被告知申请材料不全，回去就向劳动仲裁部门请求确认与上述多家单位构成事实劳动关系。经过较长时间的仲裁，收到仲裁裁决书，即向被告提出工伤认定申请，应当视为未超过1年申请时效。工伤认定是职工能否享受工伤待遇的前提，如果该工伤认定不能受理，原告受侵害的劳动保障利益就要被剥夺。综上所述，原告的诉讼请求应予支持，被告作出的不予认定工伤受理通知书适用法律错误，应予撤销。被告请求追加洛阳显峰建筑有限公司为第三人的要求，理由并不充分，依法不予支持。

洛阳市中级人民法院二审生效裁判认为，被上诉人陈良兵受伤后，及时向工伤认定决定部门咨询工伤认定事宜，从其提交的2011年7月20日的工伤认定申请表可知，陈良兵应最迟当是在2011年7月20日申请过，由于没有劳动关系证明，上诉人以材料不全要求补充材料后再申请。陈良兵及时向劳动仲裁部门申请确认劳动关系，在收到仲裁裁决书后，随即向上诉人申请工伤认定。由于劳动仲裁时间较长，导致陈良兵再次申请工伤认定的时间超过了《工伤保险条例》第十七条规定的一年的申请时限，超出的时间不能归责于被上诉人陈良兵，其在事故发生后并没有怠于行使权利，是由于上诉人没有告知清楚工伤认定的受理程序，导致陈良兵的第一次申请没有被接受，超过申请时限的过错不应当由陈良兵承担，上诉人市人社局应当受理陈良兵的申请。由于本案是不予受理陈良兵的工伤认定申请，该不予受理通知书由于不涉及陈良兵所在单位洛阳险峰建筑工程有限公司，因此该公司不是案件的利害关系人，不存在遗漏当事人问题。原审判决正确予以维持。

【案例注释】

《工伤保险条例》第十七条规定，职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内,向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。

《工伤保险条例》规定的工伤认定申请期限类似于时效概念，是可变期间，当有不可抗力或者其他正当事由存在时，1年期间可以适当延长。

第一，从立法目的上看，国务院《工伤保险条例》的制定是为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，使劳动者的权益得到更充分的保护。设立工伤认定申请期限的目的，一是督促劳动者尽快行使权利，否则不利于维护劳动者的工伤权利，甚至还可能因为用人单位的关闭、破产而最终使劳动者丧失获取工伤待遇的权利；二是便于工伤认定，可避免因时间流逝造成证据灭失而无法认定工伤，避免工伤认定争议。结合《工伤保险条例》的相关规定，这种赋予受伤职工或其直系亲属等直接申请工伤认定的权利，明显属于是一种程序性的申请权利，而非实体权利。因此，《工伤保险条例》第十七条第二款关于职工及直系亲属工伤认定申请期限的规定，理解为时效制度更为符合条例的立法目的，对受伤职工合法权益的保护也更加有力。

第二、国务院法制办公室对《关于对〈工伤保险条例〉第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示》的复函中规定：申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间。因此，工伤申请一年的时效并非是不变期间，而是一种可变期间。从保护工伤职工利益的立法原则和关怀弱势群体的立法精神看，并结合该复函的精神，应当认为《工伤保险条例》规定的一年申请时限可以适用中止、中断。

第三、本案中，原告陈某经多个部门的层层外包招聘到沙特工作，在此期间受伤，作为基层员工并不清楚自己在给哪个公司工作，也不清楚上述单位之间的关系及如何运营。原告咨询如何申请认定工伤时，被告知申请材料不全，回去就向劳动仲裁部门请求确认与上述多家单位构成事实劳动关系。经过较长时间的仲裁，收到仲裁裁决书，即向被告提出工伤认定申请，应当视为未超过1年申请时效。工伤认定是职工能否享受工伤待遇的前提，如果该工伤认定不能受理，原告受侵害的劳动保障利益就要被剥夺。另外，《工伤保险条例》第二十条关于作出工伤认定的期限的规定：“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止”。从上述条文也可看出等待仲裁的情况应视为“不可抗力”或“正当事由”，为此耽误的时间不应计算在申请期限之内。